郭榮鏗:「曾治香港」夕陽系列(三): 法治基礎

2010年5月27日刊《信報》專業眼
郭榮鏗
公共專業聯盟

法治是衡量「一國兩制」成功與否的最重要指標，也是量度特區政府施政表現的標準。雖然社會輿論基本上認為現存普通法制度仍有效運作，司法獨立也得以維持；但本港法治水平還取決於法律體系能否與時並進，政府能否適時地制定及修訂法律，以應付日益複雜的社會狀況，及金融與服務業的發展。

立法表現每況愈下

曾蔭權政府立法工作的表現強差人意，根本原因是行政當局為了迴避矛盾，竟減少向立法會提交法案。根據現時的體制，只有政府當局有法例提案權，因此立法會審議法案多寡，受制於政府提案的數目。在2005至08立法年度，曾蔭權政府只提交了63條條例草案，遠少於董建華政府在2001至04立法年度的93條；而2008至09立法年度與2004至05年度比較，更是13條與38條之比。（參看附表一）

立法會會期	首年	條例草案 數目	通過法案 數目	第二至四年	條例草案 數目	通過法案 數目
2000-04	2000-01	57	29	2001-04	93	106
2004-08	2004-05	38	20	2005-08	63	81
2008-12	2008-09	13	11

表一：由2000-04年起三個立法會會期內政府提出條例草案數目的比較
[灰色部分為曾蔭權任期]

其次，曾蔭權政府經常大幅刪削立法議程擬立法或修訂法律的建議項目。新力量網絡的研究顯示，曾蔭權政府過去數年平均每年從立法議程撤回的項目達三成之多，在2008年更以金融海嘯為由，一口氣撤回七項立法建議，其中包括社會爭取多年的《公平競爭法草案》。

法改會地位今非昔比

曾蔭權政府在立法工作上，另一弊病是把法律改革委員會（以下簡稱法改會）的建議束之高閣。法改會自1980年成立以來，在法律研究以至向政府提供法律建議方面均舉足輕重，其權威性可以從三方面充份體現：

1. 成員具社會地位與代表性：法改會由律政司司長擔任主席，成員包括終審法院首席法官、學者、資深大律師及社會上重要持份者。

2. 往績卓著：法改會過去大部份法律建議均被政府採納，在殖民地年代最後十年的十份報告的建議均被吸納為法律草案；在董建華年代提交的十五份報告，有十三份的建議轉化為法律草案，只有兩個報告因政府管治失效而未獲處理。（參看本文附表二）

3. 建議具前瞻性：早在1995、1997及2002年，法改會分別發表了三份有關樓宇銷售虛假或誤導性資訊問題的研究報告，建議有關規管措施應透過強制性的法例去執行，而非靠發展商自律，可謂先知先覺，切中問題的要害。法改會早在1996年亞洲金融危機爆發之前，已提出企業拯救程序代替清盤的建議；有關建議被視為先驅，新加坡、泰國、韓國、日本等國制訂相關法律時均視為重要參考。然而曾蔭權政府遲至2009年十月才提出有關立法建議。

打擊法律檢討及更新機制

曾蔭權政府閒置大部份法改會的建議，在十三個法改會報告中，只落實了其中兩份報告的立法建議，對另外的置諸不理；相比之下，董建華政府在其七年任期內共完成跟進十份法改會報告；董建華政府後期即使淪為「跛腳鴨」，未能處理的報告也只有兩份而已。必須指出的是，法改會的建議並非千遍一律要求立法，也會因應社會狀況提出短、中期措施，例如建議政府加強宣傳、促進社會討論、頒佈行政命令等。可是，政府對此等建議也不予理睬。（參看附表二）

跟進情況	曾蔭權 政府	董建華 政府	殖民地政府 (1987-97年)	總數
已根據建議跟進	2	10	10	22
小計	2	10	10	22
已根據建議跟進但撤回	0	3	0	3
採取與建議不相關的行動	3	0	0	3
未有任何行動跟進	8	2	0	10
小計	11	5	0	16
總計	13	15	10	38

表二：法改會報告書在曾蔭權、董建華與殖民地政府（1987至1997年）時代跟進情況之比較

法改會另外三個研究報告雖獲曾蔭權政府回應，回應範圍及內容卻根本是南轅北轍，與法改會的研究成果及建議沒有關係。以《子女管養權及探視權》報告書（2005年）為例，法改會建議修改現行《家庭暴力條例》，讓離婚父母均可照顧子女；特區政府雖然修改了有關條例，官員更在2007年5月23日的立法會會議上表示是參考了法改會建議進行修訂的，但事實上修訂範圍只限於保護包括同性同居者等家庭暴力受害者，與法改會的建議根本風馬牛不相及。

事實上，回歸前所立的法律有不少已經與時代脫節，除了前述的子女撫養權及父母探視權外，家事法明顯落後於社會發展，公司法跟不上市場變化，公平競爭法付諸闕如，其他例子不勝枚舉。曾蔭權政府不但無視問題的迫切性，更矮化法改會作出前瞻性研究及建議的功能，打擊了長期行之有效的法律檢討及更新機制，削弱了法治的基礎。曾蔭權政府制定和修改法律的速度顯然跟不上時代轉變，影響所及，法庭缺乏適時的法律處理社會問題，政府管治動輒被司法覆核，營商環境也無法滿足複雜的金融及現代服務業的需要，這與世界級城市的發展方向是背道而馳的。